立即打开

打开

试点全域土地整治 破解乡村振兴难题

4月9日,湖南省土地学会主办了一场学术沙龙。

凤凰网湖南讯(文/袁树勋)2021年中央一号文件,吹响了全面推进乡村振兴战略的号角。“开展乡村全域土地综合整治试点”,被写入这份文件中。

全域土地综合整治是什么?它如何助力乡村振兴?

4月9日,湖南省土地学会主办了一场学术沙龙。来自行业主管部门、施工设计单位、社会投资方的近80名代表,围绕上述问题展开了探讨。

学术沙龙现场

学术沙龙现场

乡村振兴的“系统性难题

农创投资控股(深圳)有限公司董事局主席、湖南农道公益基金会创始人孙麟,在沙龙上分享了南山村的故事。

南山村,位于湖南省益阳市南县南洲镇。在2019年前,它是一个普通的洞庭湖区村庄。

村中种稻米、养小农虾,但规模化不够,未形成支柱产业。

村内地势平坦、耕地充足,理论上可以扩大种稻养虾的规模。前提是,把村中的大量旱地改为水田。兴建水利的同时,还得改善水质,才能保证虾的存活率。

另外,国内的稻米和小龙虾市场比较饱和。要卖得动、卖出足够的利润,得在产业化、品牌化上做文章。产业化需要龙头企业带动,品牌化不仅需要产业化做支撑、还得有个好故事,这些都非易事。

上述问题,若依照惯行思维一项项去解决,光资金就是个大麻烦。比方说,村中琴湖的生态修复(解决冬季灌溉用水来源),有机构测算过需要花费近5000万元。再算上农田改造、交通建设等开支,会累加出一个天文数字,举全镇之力也做不到。

另外,问题是环环相扣的。例如,种稻养虾需要改造水利,改水意味着要修复水体环境;以“水”为核心的良好生态,又是发展绿色稻虾产业的基础。若只盯着其中一两项发力,难免“按下葫芦浮起瓢”。

如此局面,可称为“系统性难题”。它不仅存在于南山村,在全国各地的乡村振兴工作中都以不同形式出现。

2018年,南洲镇乡村一角

2018年,南洲镇乡村一角

“连接点”“杠杆”

如何破局?

一种可行的办法是:找到各项工作间的连接点,再用一根杠杆撬动“点”,继而带动整体。

在孙麟看来,最显而易见的连接点是“土地”。道理很简单,乡村的农业生产、生态保护、人居建设、文化活动,都会集中在某一片土地上并以之为基本载体。

孙麟找到的杠杆,是“土地综合整治”。2019年,他和同仁们在南山村及其周边几个村庄,正式启动了湖南首个全域土地综合整治试点。

这根杠杆的力量,首先表现为“造血功能”。

其中道理,得从“耕地占补平衡”说起。

“耕地占补平衡”是一项重要的土地管理制度,其大意是:城乡建设中每占用一亩耕地,就得在其它地方补上同等质量的一亩耕地。补的办法,包括开荒、低等级耕地提质改造等。

这项制度,以县域为基本核算单位。起初,各县都是各管一摊。后来人们发现这种方案也不太合理,因为发达地区建设用地需求多、耕地后备资源少,靠自己的力量完不成占补平衡任务;欠发达地区的情况往往相反,满足了自身的占补考核需求后,还有余力。

于是,耕地占补平衡指标跨区域交易制度出现了。

以南县土地综合整治项目为例:它要把1万亩旱地改造为水田。完工后,耕地质量提高了很多,高出的这部分,按规定可折算为一定量的耕地占补平衡指标。南县用不完这么多指标,可以有偿转让给其它地区,后者可用来抵充占补平衡任务。

这1万亩“旱改水”产生的指标收益,约6个亿。乡村各项建设所需要资金,就有了。

除了农田改造,土地综合整治还包括哪些内容?

要通俗地回答这个问题,可以借用德国学者马格尔的“洋葱理论”。

试点全域土地整治 破解乡村振兴难题

南县试点的“洋葱结构”

土地综合整治,讲究因地制宜。不同地区的土整项目,能画出不同细节的“洋葱结构”。南县试点项目,大致包括以下几个“洋葱层”。

第一层,最基础的土地整理。

主要是把一万亩旱地改造为水田。这个过程中,要使平整土地、并小块为大块,同时改造水系、贯通沟渠,以提升质量。

第二层,土地整理+生态修复。

村中的琴湖,是集体化时代修建的水库,已经有多年未清淤,水质差、水位高,即影响生态,也容易引发水患。试点工开展后,琴湖生态修复随之启动,湖中近2米深的淤泥被挖出。琴湖的生态环境改善了,库容也增加了上百万立方米,成为“旱改水”项目的水源地之一。

修造农田沟渠时,抛弃了水泥硬化渠壁的传统办法,大量使用有空隙的生态砖。空隙便于植物生长,也为水生动物提供了避险空间,既美观又丰富了生态系统。这些,都是“土地整理结合生态修复”的细节。

第三层土地整理+现代农业产业。

南县是产稻大县,也是全国排名前几的小龙虾养殖大县。鉴于这个基础,试点村庄规划了“稻虾混养”产业。。

稻虾田与普通稻田不同的是,要在田中挖出深约1米、宽约4米的环沟。1万亩“旱改水”施工过程中,就兼顾了这个需求。

其中还展示出两个明显优点。首先,统一施工相比各家农户自行雇请挖掘机施工,成本低得多;其次,统一施工的标准化程度高,契合企业化生产的要求,这就为引入龙头企业打下了基础。

接下来发生的故事是,推动土地流转,引入“顺祥水产”等小龙虾龙头企业。

大规模的稻虾田成为当地一景,和“琴湖湿地公园”、“稻虾生态广场”交相辉映。在此基础上,试点村庄开始发展生态观光农业。

第四层生态产业、文化、公益多要素融合

“稻虾共生”,传承于中国古老的“稻渔共生”农法—— 稻为“渔”遮阴避害,“渔”给稻除虫施肥,农民为了保证“渔”的存活,也会尽量少施化肥农药。其中,蕴含了和谐共生的自然哲学理念

试点项目着重发掘了上述生态文化元素,将之融入了“南县小龙虾”、“南洲稻虾米”区域公用品牌的建设中,也融入了旅游景点的营造中。

湖南农道公益基金会,在南山村建成了“乡村相见”小院。小院既是一处景观,也是一个公益平台。它把一些城市公益力量引入了南山村,从教育、文化、农产品上行等角度,帮助南山村建设“生态稻虾第一村”。

土地综合整治之后的南山村

土地综合整治之后的南山村

可以增加哪些“洋葱层”?

土地整治的理论和实践,在中国经历了几个阶段的演变。

最初,它侧重于扩大耕地面积、提升耕地质量。之后,它陆续加入了产业发展、生态修复、人居环境整治等目标。这个演变历程,套用“洋葱理论”的话,可视为“洋葱层”不断增加的过程。

2019年,自然资源部发布了《开展全域土地综合整治试点工作的通知》。“开展乡村全域土地综合整治试点”,写入了2021年中央一号文件——《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。

“全域”二字的出现,意味着土地整治要跟国土空间内的社会经济总体布局全面结合,跟乡村振兴的系统性需求有机融合。土地综合整治的“洋葱层”,还可以再增加。

比如土地整治+乡村治理

土地综合整治涉及的基础设施建设、人居规划、产业发展、生态修复,都是事关农民切身利益的大事。让农民积极参与讨论决策,既能保障土地整治实施效果,也能锻炼农民参与公共事务的能力、提升乡村自治水平。

但这一点,往往容易被忽视。长沙市土地整理中心副主任廖良发在4月9日沙龙上指出,土整项目在规划设计时,就要充分考虑“农民扮演什么角色”?

再如,土地整治+农村政策改革。

耕地占补平衡指标交易制度的出现,有效解决了土地综合整治项目的资金缺口。具备类似潜力的,还包括集体经营性建设用地入市改革。另有一些新政策,虽然不能直接带来钱,却能解决土地整治项目实施中的关键问题,如基本农田调整划补制度的改革。

上述改革,都在探索中。把它们和全域土地综合整治试点结合起来,能产生两方面积极作用。一是借力改革政策,解决试点中的障碍;二是让改革接受试点的检验,以探索出符合实际的改革路径。

“全域土地综合整治试点,应该成为‘政策改革的聚集区’”。 湖南省自然资源厅调研员周亚斌在沙龙上提出。

南山村“乡村相见”小院内设置了社工工作室,帮助乡村治理。这是土地整治结合乡村治理的一个发力方向。

南山村“乡村相见”小院内设置了社工工作室,帮助乡村治理。这是土地整治结合乡村治理的一个发力方向。

项目主导方应该是党委政府

湖南目前实施的全域土地综合整治试点,有20个。湖南省土地学会副理事长、湖南新禹规划设计有限公司董事长王宋辉,参与了其中相当一部分。

“试点过程中暴露出了一些问题。怎么解决这些问题?我们希望大家一起来探讨。” 王宋辉说。于是有了4月9日的学术沙龙。它由湖南省土地学会主办、湖南新禹规划设计有限公司承办、湖南中联农科现代农业有限责任公司协办。

如何建立土地综合整治的效果评价体系?如何平衡长期规划和短期效益之间的关系?如何吸引社会资本参与?都是沙龙上探讨问题。

其中讨论最多的,还是经费来源。

一般的土地综合整治项目,都达不到南县试点那么大规模。整治面积小,意味着产出的耕地占补平衡指标少,加上指标市场饱和、价格一直在跌,指标收益不一定能满足项目所需。若是项目的“洋葱层”多、建设要求高,资金缺口就很明显了。

参加沙龙的几个嘉宾,都谈到了一个解决思路——整合区域内的涉农资金。

交通、水利、扶贫、国土、教育、农业农村等各部门,都有涉农资金安排。过去,这些资金以项目形式在部门内部垂直下达,部门间的衔接配合少,导致资金的总体使用效率不高。近年来,各地都进行了涉农资金统筹改革。全域土地综合整治试点,正好为这项改革提供了一个试验场。

另外,全域土地综合整治,已经纳入了乡村振兴的顶层设计范围内。如何利用好这个抓手,推动乡村道路建设、水利建设、生态修复、农业生产各方面的协同?孙麟认为,不能只让某个或某几个部门唱戏,而是要形成所有相关单位的“大合唱”。

在湖南土地综合整治局局长罗铁军看来,“大合唱”的总指挥,应该是项目所在的党委政府,而非当地自然资源部门。也只有基于这个前提,整合涉农资金等具体工作,才能有效推动。

“从浙江等地的经验来看,做得好的全域土地综合整治项目,都是地方党委政府主导的。”罗铁军补充。

打开APP阅读更多精彩内容